PORT-AU-PRINCE — Le territoire national n’est ni une métaphore, ni une notion extensible au gré des convenances administratives. La Constitution de 1987 définit elle-même le territoire de la République : la partie occidentale de l’île d’Haïti, les îles adjacentes — notamment La Gonâve, La Tortue, l’Île-à-Vache, les Cayemites, La Navase et la Grande Caye — ainsi que la mer territoriale, la zone économique exclusive et l’espace aérien correspondant. L’article 8.1 ajoute que ce territoire est inviolable et qu’aucune partie ne peut être aliénée par traité ou convention. La superficie terrestre communément retenue d’Haïti est d’environ 27 750 km². C’est à cet espace souverain que renvoie l’article 191 lorsqu’il confie au Conseil électoral l’organisation et le contrôle des opérations électorales « sur tout le territoire de la République ». Ottawa, Montréal, Miami, Santiago ou Brasília n’appartiennent évidemment pas à cette géographie constitutionnelle.
La Convention de Vienne de 1961 ne permet aucune prestidigitation territoriale. Son article 21 dispose précisément que l’État accréditaire facilite l’acquisition, sur son propre territoire, des locaux nécessaires à la mission diplomatique étrangère ; l’article 22 leur reconnaît ensuite l’inviolabilité. Le régime est donc celui de l’immunité et de l’inviolabilité diplomatiques, non celui d’un transfert de souveraineté. Une ambassade d’Haïti au Canada demeure située au Canada ; une représentation haïtienne au Chili demeure au Chili. Extraterritorialité fonctionnelle ne signifie pas territoire national. La vieille formule selon laquelle une ambassade serait « un morceau du pays » relève davantage du langage courant que du droit international public. La Convention de Vienne protège les locaux et l’exercice de la mission ; elle ne déplace aucune frontière.
La hiérarchie des normes interdit également de faire d’une convention internationale un instrument de réécriture constitutionnelle. L’article 276.2 prévoit que les traités et accords internationaux régulièrement sanctionnés et ratifiés entrent dans la législation haïtienne et abrogent les lois qui leur sont contraires. Le constituant n’a pas écrit qu’ils abrogent la Constitution. Au contraire, l’article 277 précise qu’un accord international d’intégration ne peut comporter aucune clause contraire à la Constitution. Autrement dit, une convention internationale peut primer sur une loi ordinaire ; elle ne saurait servir de véhicule pour neutraliser une disposition constitutionnelle. La Convention de Vienne ne peut donc transformer l’article 191 en autorisation générale de tenir des élections n’importe où sur la planète. Le droit international organise la représentation diplomatique ; il ne confère pas au CEP une compétence électorale extraterritoriale que la Constitution ne lui attribue pas.
Le problème devient plus grave encore lorsqu’une institution administrative prétend produire elle-même l’interprétation qui agrandit sa propre compétence. Le CEP n’est ni constituant, ni juridiction constitutionnelle, ni législateur. La Constitution de 1987 prévoit déjà des mécanismes d’interprétation et de contrôle : l’article 183 attribue à la Cour de cassation, dans les conditions qu’il fixe, le contrôle de l’inconstitutionnalité des lois, tandis que l’article 183.1 reconnaît aux Chambres législatives un pouvoir d’interprétation des lois. La Constitution amendée a, de surcroît, prévu un Conseil constitutionnel qui n’a jamais été effectivement installé. L’absence de cette institution ne transforme pas le CEP en Conseil constitutionnel de substitution. Une autorité administrative ne peut interpréter sa compétence de manière à fabriquer elle-même le pouvoir qui lui manque. L’article 191 dit « territoire de la République » ; il ne dit ni diaspora, ni ambassades, ni consulats, ni « partout où résident des Haïtiens ».
Et voici que cette nouvelle controverse intervient au moment même où le CEP participe à un processus référendaire confronté à une prohibition constitutionnelle d’une netteté rarement égalée : l’article 284.3 dispose que toute consultation populaire tendant à modifier la Constitution par voie de référendum est « formellement interdite ». Après le référendum, voici donc l’extraterritorialité électorale ; après une disposition constitutionnelle explicite, une autre devient susceptible d’arrangements administratifs. Le CEP fait encore fausse route. Dans un État institutionnellement déstructuré, l’absence de contre-pouvoirs effectifs peut donner l’impression que tout devient juridiquement possible ; elle ne transforme pourtant jamais l’illégalité en compétence. La Constitution ne cesse pas d’exister parce que les institutions chargées d’en garantir l’effectivité sont défaillantes. Les 27 750 km² d’Haïti demeurent les 27 750 km² d’Haïti ; l’extraterritorialité demeure l’extraterritorialité ; et une ambassade, aussi inviolable soit-elle, ne deviendra jamais par commodité électorale une commune supplémentaire de la République.
cba et Elco