PORT-AU-PRINCE — Quatre mois avant l’échéance référendaire annoncée dans le processus politique haïtien, une phrase de la Constitution de 1987 suffit à replacer le débat sur le terrain du droit : « Toute Consultation Populaire tendant à modifier la Constitution par voie de Référendum est formellement interdite. » Il ne s’agit ni d’une interprétation doctrinale ni d’une opinion politique : ce sont les termes mêmes de l’article 284-3 de la Constitution.
La difficulté juridique dépasse donc la question de savoir si les Haïtiens souhaitent ou non une nouvelle Constitution. Elle porte d’abord sur la compétence des autorités de transition pour engager une procédure que le texte constitutionnel prohibe expressément. En droit public, une autorité constituée ne saurait normalement s’attribuer un pouvoir que la norme supérieure lui refuse : nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet — nul ne peut transmettre davantage de droits qu’il n’en possède.
La Constitution prévoit d’ailleurs sa propre procédure de modification. L’article 282 attribue au Pouvoir législatif, sur proposition de l’une des Chambres ou de l’Exécutif, la faculté de déclarer qu’il y a lieu de l’amender. L’article 282-1 exige l’adhésion des deux tiers de chacune des Chambres et impose que cette déclaration intervienne durant la dernière session ordinaire d’une législature. Puis, selon l’article 283, c’est la législature suivante, réunie en Assemblée nationale, qui statue sur l’amendement.
Le constituant de 1987 a donc organisé une procédure parlementaire particulièrement rigide avant d’ajouter, à l’article 284-3, une prohibition explicite de la voie référendaire. Même la Constitution amendée conserve cette disposition.
Dès lors surgit une question institutionnelle difficile à contourner : par quel fondement juridique un pouvoir de transition dépourvu de Parlement pourrait-il remplacer cette procédure constitutionnelle par une consultation populaire précisément interdite par la Constitution ?
L’argument politique selon lequel le « peuple souverain » pourrait directement décider d’un nouvel ordre constitutionnel mérite certes d’être examiné. Le pouvoir constituant originaire est traditionnellement distingué du pouvoir constituant dérivé. Mais invoquer le premier pour écarter les règles du second signifierait alors que l’on ne procède plus à un simple amendement de la Constitution existante : on prétendrait établir un nouvel ordre constitutionnel en dehors de la procédure qu’elle prescrit. Cette distinction n’efface donc pas le problème de légalité ; elle en déplace la nature.
Plus encore, l’article 284-4 établit une limite matérielle : aucun amendement ne peut porter atteinte au caractère démocratique et républicain de l’État. L’article 284-2 prévoit également que l’amendement adopté n’entre en vigueur qu’après l’installation du prochain président élu. Ces dispositions montrent combien le constituant avait voulu soustraire la modification de la loi fondamentale aux circonstances politiques immédiates.
Le débat prend une dimension supplémentaire avec l’implication internationale dans le processus constitutionnel. Le BINUH avait indiqué devant le Conseil de sécurité que les Nations unies fournissaient un appui ciblé aux processus constitutionnel et électoral à la demande des autorités haïtiennes. Cet accompagnement politique ou technique ne saurait cependant, à lui seul, déterminer la constitutionnalité interne d’une procédure : celle-ci demeure appréciée au regard du droit haïtien.
Une interrogation devient alors incontournable : une organisation internationale peut-elle soutenir institutionnellement un processus lorsque la Constitution de l’État concerné contient une prohibition aussi explicite ? Et si les autorités estiment que l’article 284-3 ne s’applique pas au processus envisagé, ne leur appartient-il pas d’exposer publiquement la doctrine juridique, les précédents et le fondement constitutionnel permettant de soutenir cette interprétation ?
Car le mot employé par le constituant n’est ni « déconseillé », ni « exceptionnel », ni « sous certaines conditions ». Le texte dit « formellement interdite ».
L’enjeu dépasse finalement le contenu de la Constitution proposée. Une démocratie constitutionnelle ne se mesure pas seulement au nombre d’électeurs appelés aux urnes ; elle repose également sur la légalité de la procédure qui les y conduit. Une majorité populaire peut conférer une légitimité politique considérable. Mais la question demeure entière : un vote peut-il, à lui seul, rendre conforme à la Constitution la procédure que cette même Constitution interdit expressément ?
C’est précisément là que se situe le contentieux politique et juridique potentiel. Avant de demander aux citoyens de répondre oui ou non à un projet constitutionnel, les autorités devraient répondre à une question plus élémentaire : en vertu de quel article de la Constitution haïtienne sont-elles habilitées à poser la question ?