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Le Conseil électoral provisoire haïtien a officiellement saisi la Commission de Venise le 6 mai 2025. Par une lettre signée de son président, Patrick Saint-Hilaire, le CEP demandait l’examen du projet de décret destiné à encadrer un référendum constitutionnel. Après des échanges avec les responsables électoraux haïtiens, l’avis a été adopté les 13 et 14 juin 2025, lors de la 143e session plénière de la Commission.
Une difficulté juridique fondamentale précède toutefois l’examen des modalités du scrutin. La Constitution haïtienne de 1987 contient une interdiction explicite à son article 284-3 :
« Toute consultation populaire tendant à modifier la Constitution par voie de référendum est formellement interdite. »
Cette disposition appartient au titre XIII consacré aux amendements constitutionnels. Elle réserve la révision de la Loi fondamentale à une procédure parlementaire impliquant deux législatures successives et des majorités qualifiées. En l’absence de Parlement, ni le CEP, ni le gouvernement, ni une autorité transitoire ne peuvent effacer cette interdiction par un simple décret ou en rebaptisant le référendum « consultation populaire ».
La Commission de Venise elle-même avait reconnu cet obstacle dans son avis de 2024. Elle y constatait que la modification de la Constitution par référendum était formellement interdite par l’article 284-3. Elle estimait qu’un éventuel processus engagé avant le rétablissement des institutions constitutionnelles suivrait nécessairement une procédure extraconstitutionnelle, dont la légitimité démocratique demeurerait limitée puisque les autorités de transition n’ont pas été élues par la population.
L’avis adopté en juin 2025 porte principalement sur les garanties que devrait contenir le projet de décret référendaire. Il ne constitue donc ni une décision juridictionnelle déclarant l’article 284-3 inapplicable, ni une autorisation juridique accordée au CEP pour remplacer la Constitution. Les quatorze recommandations techniques de la Commission ne font pas disparaître l’interdiction inscrite dans le droit constitutionnel haïtien.
La réponse de l’organe consultatif du Conseil de l’Europe ne représente d’ailleurs aucune approbation inconditionnelle du référendum envisagé. La Commission place au premier rang le rétablissement d’un niveau minimal de sécurité avant toute élection ou consultation référendaire. Selon elle, la violence des groupes armés, les difficultés logistiques et l’insuffisance des infrastructures électorales risquent d’empêcher une partie importante de la population d’exercer librement son droit de vote.
Le projet de décret impose un délai minimal de 90 jours entre la publication du projet référendaire et le scrutin. La Commission considère cette période comme pertinente pour informer la population. La publication du document au Moniteur ne saurait néanmoins tenir lieu de débat national. Les citoyens doivent connaître la formulation exacte de la question, comprendre les transformations institutionnelles proposées et être informés des conséquences juridiques d’un « oui » comme d’un « non ».
La Commission recommande qu’un organe impartial mette à la disposition des électeurs un rapport explicatif ou une présentation équilibrée des arguments favorables et défavorables au projet. Les médias publics devraient organiser des émissions d’information et des débats contradictoires. Les médias privés, les plateformes numériques et les réseaux sociaux devraient également être intégrés au dispositif, afin que la campagne ne soit pas réduite à une communication unilatérale du gouvernement.
Le vote des personnes déplacées constitue un autre point majeur. Le décret devrait définir leurs modalités d’inscription, faciliter leur identification et, au besoin, prévoir des bureaux de vote dans les centres ou les sites où elles sont accueillies. Sans ces mécanismes, l’égalité du suffrage resterait théorique pour les citoyens chassés de leur domicile par les groupes armés.
La participation des Haïtiens établis à l’étranger nécessite également un cadre précis. La Commission demande que le décret détermine les procédures d’inscription, les méthodes de vote, le transport du matériel, la transmission des résultats et le règlement des contestations. Une simple promesse de participation de la diaspora ne remplace pas les normes administratives et contentieuses indispensables à la fiabilité du scrutin.
L’avis exige aussi une composition équilibrée des administrations électorales locales. Leurs membres ne devraient pas pouvoir être révoqués arbitrairement. Les personnes appartenant à des groupes armés devraient être empêchées d’intégrer les structures électorales ou d’exercer une influence sur le processus. La protection doit couvrir les électeurs, les employés des bureaux de vote, les observateurs, le matériel et la transmission des résultats.
La Commission critique par ailleurs l’organisation du contentieux. Le CEP ne devrait pas prendre une décision administrative, puis participer à l’organe chargé d’examiner le recours intenté contre cette même décision. Une telle configuration placerait l’institution en position de juge et partie. Les citoyens devraient pouvoir introduire directement leurs recours, disposer de délais raisonnables et obtenir l’annulation du scrutin lorsqu’une irrégularité a pu modifier le résultat.
Les sanctions pénales prévues dans le projet doivent également être révisées. La Commission demande leur mise en conformité avec les principes de nécessité et de proportionnalité. Elle recommande enfin de préciser la portée du « code de déontologie référendaire », expression dont les effets juridiques restent insuffisamment définis.
Au total, les quatorze recommandations portent sur le cadre sécuritaire, l’ingérence des gangs, la protection des observateurs, la sécurisation des résultats, le droit applicable, le vote des déplacés, la participation de la diaspora, le secret du suffrage, l’équilibre de l’administration électorale, la campagne, son financement, l’indépendance du contentieux, les sanctions pénales et le code de déontologie.
La Commission de Venise n’a donc remis au CEP ni un chèque en blanc ni un certificat de constitutionnalité. Son avis encadre les modalités techniques d’une opération envisagée par les autorités haïtiennes, tout en rappelant l’absence actuelle de conditions sécuritaires suffisantes. Une question demeure entière : comment le CEP peut-il préparer un référendum constitutionnel sans répondre préalablement à l’article 284-3, qui interdit formellement une telle voie ?
Demander une expertise internationale ne dispense pas les autorités du respect de la norme nationale supérieure. Les quatorze recommandations peuvent améliorer l’administration d’un scrutin ; elles ne disposent pas du pouvoir juridique d’abroger une Constitution.