« …le pays est dans une transition sans fin depuis plus de 30 mois… »

À l’approche de la date limite du 7 février pour le départ du Premier ministre par intérim, Haïti fait face à une crise politique de plus en plus profonde.

La vacance de gouvernance en Haïti, déclenchée par l’assassinat du président Jovenel Moïse en juillet 2021, ne montre que peu de signes encourageants. La violence, notamment autour de Port-au-Prince, non seulement s’intensifie en termes de létalité, mais devient également la question centrale qui façonne les discussions nationales et internationales. L’expiration imminente du mandat du Premier ministre par intérim, Ariel Henry, le 7 février, signifie que la crise politique en Haïti est sur le point de devenir plus intransigeante.

Affirmé que le pays est au bord de la rupture sous-estime la gravité de la situation. En fait, les mois d’hésitation parmi les principaux acteurs haïtiens et les partenaires internationaux soulignent la nécessité d’une approche beaucoup plus active de la part des acteurs haïtiens et internationaux face à la crise.

Analyse de la situation

Pour commencer, la référence à « la violence des gangs » sous-estime la portée, la structure et la sociologie du problème. L’absence quasi totale de sécurité fournie par l’État, avec seulement environ 9 000 agents de la Police Nationale d’Haïti (PNH) estimés pour une population de 11,45 millions d’habitants, crée un vide où non seulement les gangs prospèrent, mais aussi la sécurité privée et la justice par représailles émergent, dégradant davantage l’État de droit. Ce phénomène ne se limite pas à la capitale. Bien que la région de Port-au-Prince attire beaucoup l’attention médiatique, le reste d’Haïti, y compris les communautés agricoles, est également menacé de succomber à l’effondrement continu de l’ordre.

Pour l’instant, la capacité des gangs organisés (notamment G9 et G-Pep) reste limitée. Leur réussite à prendre et à conserver un territoire n’indique pas tant leur cohésion institutionnelle et leur stratégie, mais plutôt une critique de la PNH. Cependant, il est seulement question de temps avant que cela ne change. Les ambitions des gangs semblent vastes, comme le montrent leurs alliances croissantes et la géographie de leurs ravages, et elles s’amplifient avec l’effondrement de l’économie, alimentant les dynamiques sociopolitiques de la violence des gangs. De plus, ils font face à peu de perspectives de résistance de la part du gouvernement intérimaire inefficace dirigé par Henry. La souffrance extrême du peuple haïtien et l’échec total du gouvernement à répondre aux besoins de ses citoyens ont créé une méfiance et une colère parmi de larges segments du public haïtien.

Trois Facteurs Instables Cet amalgame toxique est maintenant façonné par trois facteurs instables :

1. Absence d’un accord de gouvernance consensuel viable : Aucune voie viable n’a émergé des diverses tentatives de créer des cartes routières de consensus pour sortir de la crise, notamment les efforts de l’Accord Montana, l’Accord du 21 décembre et les deux initiatives de médiation multilatérales quelque peu chevauchantes, le Groupe de Personnes Éminentes de la Communauté Caribéenne (CARICOM) et les efforts d’Inter Mediate dirigés par Jonathan Powell. L’échec à parvenir à un consensus est malheureux et souligne à la fois une profonde méfiance et une courte vue parmi les principaux acteurs politiques haïtiens, et, on peut soutenir, une attention désorganisée à la crise de la part des principaux partenaires internationaux d’Haïti.

Cependant, dans l’ensemble, ces cartes routières de consensus représentent un ensemble sérieux de propositions, y compris une articulation d’instruments et de calendriers de gouvernance transitoire. Le problème maintenant est le temps. Non seulement le pays est dans une transition sans fin depuis plus de 30 mois, mais l’Accord du 21 décembre, soutenu par Henry, a incorporé une fin au processus de transition proposé – le 7 février, également la date symbolique des transitions présidentielles haïtiennes. L’expiration imminente de la seule revendication de légitimité démocratique d’Henry est susceptible d’approfondir davantage la crise politique en Haïti.

2. Le facteur Guy Philippe : Fin novembre 2023, Guy Philippe, précédemment emprisonné aux États-Unis pour trafic de drogue, est retourné en Haïti, provoquant des troubles politiques. Connu des observateurs de la politique haïtienne pour son rôle dans le renversement violent de la deuxième présidence d’Aristide en 2004, son arrivée malavisée en Haïti soulève des questions sur la synchronisation bureaucratique de la politique américaine, laissant beaucoup d’Haïtiens perplexes quant aux motifs des décideurs américains.

Trouvant un terrain politique fertile, quelques semaines après son arrivée, Philippe appelait à une révolution nationale et au renversement du gouvernement intérimaire, créant ainsi la panique dans la société civile. En agissant ainsi, Philippe a rejoint les appels précédents des leaders de gangs haïtiens, et a également dynamisé des opportunistes politiques – le plus visible étant Moïse Jean-Charles, candidat à la présidence en 2015 (troisième au classement) et ancien maire de Milot dans le nord d’Haïti et membre du parlement. Les idées de renverser Henry résonnent largement pour de nombreux Haïtiens dont la vie quotidienne devient de plus en plus insupportable, voire mortelle. Cette coalition peu sainte d’acteurs disparates peut être d’accord sur le renversement d’Henry, mais elle manque d’un consensus de gouvernance subséquent, bien que paradoxalement, avancer vers des élections nationales puisse être une rengaine commune, bien que mal définie. C’est dangereux.

Des perturbations au niveau communautaire tout au long de janvier à Port-au-Prince et dans plusieurs capitales provinciales ouvrent des perspectives de violence à l’échelle nationale, ainsi que l’effondrement précipité de ce qui reste de l’État haïtien – et aucune solution de rechange sauf l’arrivée espérée de la mission de sécurité internationale qui fait maintenant face à une mission différente sur le plan logistique et politique.

3. Une mission de soutien de sécurité multinational (MSS) : Une telle mission a été depuis le début considérée par beaucoup en Haïti et au-delà comme un élément clé de toute résolution de la crise. Formellement demandée par Henry aux Nations Unies en octobre 2022, la mission MSS a pris forme tardivement à la fin de l’été 2023 et a été officialisée par un vote du Conseil de sécurité de l’ONU en octobre – mais le calendrier de l’insertion de 1 000 policiers kényans et éventuellement 1 500 forces non kényanes reste fluide. Bien qu’une quantité significative de travail en coulisses ait déjà été accomplie pour concrétiser cette opération, des incertitudes fondamentales subsistent, certaines liées à la politique kényane et aux examens judiciaires.

De même, les perspectives d’autres pays se joignant au Kenya en nombre significatif pour faire une différence restent mal définies. Mais le défi le plus redoutable au déploiement peut maintenant être un scénario politique mutatif à Port-au-Prince, et une incertitude croissante quant au caractère du partenaire gouvernemental haïtien avec lequel la mission MSS travaillera.

Les prochaines semaines seront cruciales. Dans le bourbier politique-sécuritaire qui s’ensuit, la tentation peut être forte d’explorer une solution de contournement de quelque sorte. Cela pourrait probablement contourner la question de la nécessité d’un consensus de gouvernance haïtien intérimaire (en particulier résultant de violences de rue), ou par un sentiment de panique parmi la société civile haïtienne et les principaux acteurs politiques et leurs partenaires internationaux, élaborer une structure gouvernante fragile ancrée à un calendrier (probablement 12 mois) pour des élections nationales et locales. Opérationnellement, cela nécessiterait des ajustements dans le champ d’engagement de la mission MSS, mais jouerait également sur les niveaux de confort, en particulier parmi les mécanismes de maintien de la paix des organisations multilatérales et de l’assistance électorale.

Quelques Scénarios Plausibles

Mais même les « solutions de contournement » fragiles ci-dessus courent le danger d’être dépassées par des événements rapides en Haïti. Un échantillon de scénarios plausibles et non mutuellement exclusifs pourrait inclure ce qui suit, fournissant au moins une idée de ce qu’il faut éviter et de ce qui pourrait aider.

Processus de Médiation 2.0

Un compromis politique émerge déclenché par des pressions politiques, tant internes qu’extérieures, et par la panique résultant d’événements récents, et est supervisé par plusieurs médiateurs expérimentés de haut niveau (haïtiens et internationaux, y compris les États-Unis). Un tel accord devrait inclure la coalition de l’Accord Montana, l’Accord du 21 décembre, un échantillon de partis politiques clés (PHTK, OPL, Fanmi Lavalas, En Avant, etc.) et des éléments clés de la société civile (secteurs privés, leadership religieux), principalement ancrés dans un accord sur un calendrier électoral et les moyens de le réaliser. Le Processus de Médiation 2.0 obtient rapidement le soutien de l’ONU et de l’Organisation des États américains, y compris la capacité d’assistance électorale de cette dernière. Ce scénario, le meilleur cas, a été abandonné par certains mais reste viable.

Se Débrouiller

Un processus hésitant qui continue sur la trajectoire actuelle des États-Unis et d’autres partenaires clés tentant de renforcer la sécurité haïtienne et la capacité politique d’un Henry affaibli. Il peut être ancré par une mission de sécurité internationale élargie (Kenya plus d’autres), mais est compromis par le statut précaire du financement du Congrès américain. L’incertitude générée par une telle approche ad hoc est susceptible de dégénérer vers des résultats plus controversés et présente des risques supplémentaires pour la force de sécurité internationale entrante.

Le Modèle Bukele

Un consensus émerge pour passer directement aux élections, soutenu par un soutien technique et financier international, mais est finalement détourné par le soutien populiste à des candidats plaidant pour une répression sécuritaire à la manière du président salvadorien Nayib Bukele. Des promesses de campagne génériques sur le rétablissement de l’ordre et la relance de l’économie propulsent un candidat controversé à la présidence. Cela pourrait générer un soutien sympathique d’autres pays confrontés à des groupes violents, mais pourrait également pousser Haïti dans un autre cycle de violence accrue, car cette approche repose sur une suspension générale des droits de l’homme et la capacité de l’État haïtien est trop faible pour exécuter efficacement un tel modèle sans une assistance internationale significative.

Intervention Internationale à Grande Échelle

Qu’elle se produise dans un court laps de temps (le 7 février 2024) ou à un moment indéterminé plus tard en 2024, le gouvernement Henry (ou un successeur chancelant) est renversé violemment, déclenchant le chaos dans les grandes villes. En supposant que le déploiement de la mission MMS ait eu lieu, elle est rapidement submergée par des vagues massives de déplacements de population. Sur le plan régional, cela impacte la République dominicaine (peut-être à la veille des élections nationales en mai) et au-delà (y compris les États-Unis). À contrecœur, les États-Unis rassemblent une coalition de partenaires pour une intervention sécuritaire/humanitaire. Tardivement, ces événements peuvent se fusionner avec certains des scénarios ci-dessus.

Conclusion

Face aux défis complexes auxquels est confrontée Haïti, il est impératif que les États-Unis, aux côtés des partenaires internationaux, adoptent une approche multifacette pour soutenir Haïti axée sur la sécurité et la gouvernance.

Tout d’abord, les États-Unis devraient travailler avec les partenaires internationaux pour renforcer la mission MSS, en veillant à ce qu’elle soit équipée pour faire face à l’évolution du paysage sécuritaire et politique. Cela impliquerait une feuille de route claire pour le déploiement, un soutien technique accru pour la mission et des éléments supplémentaires manquants dans la force telle qu’envisagée dans les domaines du renseignement, des composants lourds et du détournement des gangs.

Deuxièmement, aux côtés de la réinitialisation de la sécurité, les États-Unis devraient reconnaître leur position unique en tant que seul acteur capable de rassembler tous les intervenants haïtiens à la table des négociations et de s’assurer qu’ils restent dans la négociation jusqu’à ce qu’un accord de gouvernance viable soit atteint, ouvrant la voie à une transition stable et à des élections crédibles. À cet égard, les États-Unis devraient faciliter un Processus de Médiation 2.0 pour soutenir une solution dirigée par les Haïtiens dont l’objectif est la paix et la prospérité obtenues par des moyens démocratiques. Toute autre approche risque de piéger Haïti dans un cycle continu de violence.

Georges Fauriol est conseiller principal au programme Amérique latine de l’Institut américain pour la paix (USIP).

version originale

Wanted: A Reset of Haiti Policy

As February 7 deadline for interim prime minister’s exit approaches, Haiti faces a deepening political crisis.

Haiti’s governance vacuum triggered by President Jovenel Moïse’s assassination in July 2021 shows few encouraging signs. Violence, notably around Port-au-Prince, has not only grown in lethality, but politically has become the central issue shaping domestic and international discussions. The imminent expiration of acting Prime Minister Ariel Henry’s term in office on February 7 means Haiti’s political crisis is on course to become more intransigent.

To suggest that the country is at a breaking point understates the gravity of the situation — in fact, the months of dithering among key Haitian stakeholders and international partners point to the need for a far more active approach by both Haitian and international actors to the crisis. 

Understanding the Problem

For starters, the reference to “gang violence” misjudges the scope, structure and sociology of the problem. The near absence of state-provided security, with as few as an estimated 9,000 Haitian National Police (Police Nationale d’Haïti; PNH) officers for a population of 11.45 million, creates a void where not only gangs flourish but also private security and vigilante justice emerges, further degrading the rule of law. Nor is this phenomenon limited to the capital. While the Port-au-Prince area gets much of the media attention, the rest of Haiti, including farming communities, are at risk of succumbing to the ongoing collapse of law and order.

For now, the capacity of organized gangs (notably G9 and G-Pep) remains limited. Their success in seizing and holding territory is less an indicator of their own institutional cohesion and strategy, and more an indictment of the PNH. However, it is only a matter of time before that changes. The gangs’ ambitions appear to be large, as indicated by their expanding alliances and geography of rampage, and growing, as the collapsing economy energizes the sociopolitical dynamics of gang violence. Moreover, they face little prospect of resistance from the ineffectual interim government led by Henry. The extreme suffering of the Haitian people and the total failure of the government to respond to its citizens’ needs has created distrust and anger among large segments of the Haitian public.  

Three Unstable Factors

This toxic mix is now being shaped by three unstable factors:

1) Lack of a viable consensus governance agreement: No viable way forward has emerged from the various attempts to create consensus road maps out of the crisis — these include, most notably, the efforts of the Montana Accord, the 21 December Agreement and the two somewhat overlapping multilateral mediation efforts, the Cari9bbean Community’s (CARICOM’s) Eminent Persons Group and the efforts of Inter Mediate led by Jonathan Powell. The failure to achieve consensus is unfortunate and underscores both profound distrust and shortsightedness among key Haitian political actors — and, arguably, disjointed attention to the crisis from Haiti’s key international partners.

Nonetheless, in the aggregate these consensus road maps represent a serious body of proposals, including an articulation of transitional governance instrumentalities and timetables. The problem now is time. Not only is the country in a never-ending, 30-plus month transition, but the Henry-allied December 21 Agreement incorporated an endpoint to the proposed transition process — February 7, also the symbolic date of Haitian presidential transitions. The looming expiration of Henry’s only claim to democratic legitimacy is likely to further deepen Haiti’s political crisis.

2) The Guy Philippe factor: In late November 2023, Guy Philippe, previously jailed in the United States on trafficking charges, returned to Haiti stirring political unrest. Known to observers of Haitian politics for his role in the violent ouster of the second Aristide presidency in 2004, his ill-timed arrival in Haiti raises questions about the bureaucratic synchronization of U.S. policy, and has left many in Haiti perplexed about the motives of U.S. policymakers.

Finding fertile political ground, within several weeks of his arrival Philippe was calling for a national revolution and the ouster of the interim government, and in the process creating panic in civil society. In so doing Philippe joined previous calls originating with Haiti’s gang leaders, and in turn also energized political opportunists — the most visible example being Moïse Jean-Charles, a presidential candidate in 2015 (who came in third) and former mayor of Milot in northern Haiti and member of parliament. Notions of ousting Henry resonate broadly for many Haitians whose daily life is increasingly unbearable, if not deadly. This unholy coalition of disparate actors may agree on Henry’s ouster but lack a follow-on governance consensus — although paradoxically moving toward national elections may be a common, if ill-defined, refrain. This is dangerous.

Community-level disturbances throughout January in Port-au-Prince and across several provincial capitals open up prospects for nationwide violence, as well as the precipitous collapse of what is left of the Haitian state — and no plan “B” except the hoped-for arrival of the international security mission now facing a different mission logistically and politically. 

3) A multinational security support (MSS) mission: Such a mission has all along been seen by many in Haiti and beyond as a core element to any resolution of the crisis. Formally requested by Henry at the United Nations in October 2022, the MSS mission belatedly took shape in late summer 2023 and was formalized by a U.N. Security Council vote in October — yet the timetable for the insertion of 1,000 Kenyan police and possibly 1,500 non-Kenyan forces remains fluid. Although a fair amount of behind-the-scenes work has already been achieved in making this operation a reality, fundamental uncertainties remain; some are within Kenyan politics and judicial reviews.

Likewise, the prospects of other countries joining Kenya in significant numbers to make a difference remain ill defined. But the most formidable challenge to the deployment may now be a mutating political scenario in Port-au-Prince, and a broadening uncertainty as to the character of the Haitian governmental partner the MSS mission will be working with.

The next several weeks will be critical. In the ensuing political-security quagmire, the temptation may be strong to explore a workaround of sorts. This would probably entail bypassing the question of the need for an interim Haitian governance consensus (particularly one ensuing from street violence), or out of a sense of panic among Haitian civil society and key political stakeholders and their international partners, cobbling together a fragile governing structure anchored to a calendar (probably 12 months) for national and local elections. Operationally, this would require adjustments in the MSS mission’s scope of engagement but also play to the comfort levels particularly among multilateral organizations’ peacekeeping and election assistance machinery.

Some Plausible Scenarios

But even the above tenuous “workarounds” run the danger of being outflanked by fast-moving events in Haiti. A sample of plausible and not mutually exclusive scenarios might include the following, providing at least some sense of what to avoid and what would help.

Mediation Process 2.0

A political compromise emerges triggered by political pressures, both internal and from the U.S. government, and panic ensuing from recent events, and is shepherded by several high-profile experienced mediators (Haitian and international to include the United States). Such an agreement would need to include the Montana Accord constituency, December 21 Agreement, a cross-section of key political parties (PHTK, OPL, Fanmi Lavalas, En Avant, etc.) and key elements of civil society (private sectors, religious leadership) mostly anchored to an agreement about an electoral calendar and the machinery to make it happen; Mediation Process 2.0 quickly gains support from the U.N. and Organization of American States, including the latter’s electoral assistance capacity. This best-case scenario has been abandoned by some but is still viable.    

Muddling Through

A wobbly process that continues on the current course of the United States and other key partners attempting to shore up Haitian security and political capacity for a weakened Henry. It may be anchored by an enlarged (Kenya plus others) international security mission but is jeopardized by the tenuous status of U.S. congressional funding. The uncertainty generated by such an ad hoc approach is likely to degenerate toward more controversial outcomes and brings added risks to the incoming international security force.

The Bukele Model

A consensus emerges to move straight to elections, supported by international technical support and funding, but is ultimately highjacked by populist support for candidates advocating for a security crackdown in the vein of El Salvador’s president, Nayib Bukele. Generic campaign promises about restoring law and order and reenergizing the economy vault a controversial candidate into the presidency. This might generate some sympathetic support from other countries facing violent groups but may also push Haiti into another cycle of heightened violence, as the approach relies on broad suspension of human rights and the Haitian state’s capacity is too weak to effectively execute such a model without significant international assistance.

Full-Scale International Intervention

Whether occurring on a short timetable (Feb. 7, 2024) or at an indeterminate moment later in 2024, the Henry government (or a wobbly successor) is violently overthrown triggering mayhem in major cities. Assuming the MMS mission deployment has occurred, it is quickly overwhelmed by massive waves of population displacements. Regionally, this impacts the Dominican Republic (possibly on the eve of national elections in May) and beyond (including the United States). Reluctantly, the United States rallies a coalition of partners for a security/humanitarian intervention. Belatedly, these events may merge with some of the above scenarios.

Conclusion

In light of the complex challenges facing Haiti, it is imperative that the United States, alongside international partners, adopts a multifaceted approach to support Haiti that is focused on security and governance.

First, the United States should work with international partners to strengthen the MSS mission, ensuring it is equipped to handle the evolving security and political landscape. This would entail a clear road map for deployment, increased technical support for the mission and additional enablers that are missing from the force as envisioned in the areas of intelligence, heavy components and gang diversion.

Second, alongside the security reset, the United States should recognize its unique position as the only actor capable of bringing all Haitian stakeholders to the table and ensuring they remain in the negotiation until a viable governance agreement is reached that paves the way for a stable transition and credible elections. In this capacity, the United States should facilitate a Mediation Process 2.0 to support a Haitian-led solution whose aim is peace and prosperity achieved through democratic means. Any other approach risks a Haiti trapped in a continuing cycle of violence.

Georges Fauriol is a senior advisor with the Latin America program at USIP.

Wanted: A Reset of Haiti Policy | United States Institute of Peace (usip.org)